Rapport

Öppna jämförelser efter tio år inom socialtjänsten

Hur uppfattar politiker och tjänstepersoner inom socialtjänsten betydelsen, användningen och konsekvenserna av Öppna jämförelser?

Ladda ner rapport

Att mäta och jämföra verksamheters kvalitet är sedan slutet av 1990-talet ett centralt inslag i den offentliga sektorn i många länder. I Sverige är Öppna jämförelser (ÖJ) ett av de mest utvecklade och förekommande systemen för detta, med årliga jämförelser inom bland annat hälso- och sjukvård och socialtjänst.

I denna rapport redovisas de viktigaste resultaten från ett forskningsprojekt som undersökt och analyserat hur strategiska aktörer inom socialtjänsten i svenska kommuner uppfattar betydelsen, användningen och konsekvenserna av ÖJ.

Rapporten ger också en översiktlig beskrivning av ÖJ-systemets bakgrund i Sverige, vilken står att finna i olika statliga åtgärder. Införandet av socialtjänstlagens kvalitetsparagraf med krav på systematiskt kvalitetsarbete och satsningar på mer evidensbaserad praktik i socialtjänsten är ett exempel, andra är kommunala projekt och nätverk för kvalitetsutveckling. Författarna beskriver också de tankar och idéer som ligger till grund för det ökade intresset för granskning i det moderna samhället och som fått både forskare och debattörer att tala om att vi lever i ett granskningssamhälle.

Enkätundersökning i 55 kommuner

I rapporten presenteras resultat från en enkätundersökning som riktades till 544 politiker och tjänstepersoner i 55 kommuner om hur ÖJ används inom socialtjänsten.

Undersökningen visade att ÖJ-systemet är välkänt och etablerat inom socialtjänsten, men mer bland socialtjänstens ledande tjänstepersoner än bland socialtjänstens politiker. Både politiker och tjänstepersoner var relativt positiva till ÖJ och dess förmåga att beskriva verksamheten på ett relevant och tillförlitligt sätt. De framhöll att ÖJ är användbart för att jämföra verksamheten i förhållande till andra kommuner och över tid, för att identifiera förändringsbehov och för att redovisa verksamheten till överordnade enheter. Information från ÖJ tycks även vara användbar för dialog med verksamhetsansvariga, som underlag för strategisk planering och resursfördelning, och för att kontrollera att verksamheten genomförs på förväntat sätt.

Enkätstudien visade vidare att användningen av ÖJ har påverkat attityder, styrformer och även vissa verksamhetspraktiker, men tycks inte i någon större utsträckning ha påverkat personalens arbetsförhållanden och inte heller socialtjänstens brukare i mer konkret hänseende. Det förefaller rimligt att ÖJ bidragit till ett ökat intresse för kvalitetsfrågor både bland politiker och inom förvaltningen, och att ÖJ bidragit till ett ökat fokus på ständiga förbättringar. Få av de som svarade på enkäten angav dock att ÖJ tydligt har bidragit till nya innovativa lösningar inom socialtjänsten. Snarare finns vissa indikationer på ökad standardisering och homogenisering av socialtjänstens verksamheter där utrymmet för lokala lösningar ges mindre plats.

Nedslag i kommuner som i stor utsträckning använder Öppna jämförelser

Rapporten gör nedslag i tre kommuner som i enkätundersökningen rapporterat stor användning av ÖJ, för att kunna ge en bild av hur jämförelserna fungerar när de faktiskt används. Utgångspunkten är två frågor:

Hur kom kommunen att använda sig av ÖJ?
Hur ser användningen ut idag?

Vad gäller den första frågan fanns olika vägar in. I två av kommunerna handlade det om att kommunen stod inför en krisartad situation ekonomiskt och kvalitetsmässigt. I den situationen kom det in nya personer med ett förhållningssätt som gav ÖJ stort utrymme i det förändringsarbete som ansågs vara nödvändigt. Den andra vägen in i arbetet med ÖJ, i den tredje kommunen, står för att ÖJ egentligen inte innebar så stora förändringar för kommunen. Där hade man arbetat med liknande egna system för uppföljning och efter en övergångsperiod, då båda användes, övergick man helt till ÖJ.

Beträffande frågan om hur kommunerna använder ÖJ idag hade de tre kommunerna sina egna förhållningssätt till ÖJ, men alla tre hade en pragmatisk hållning. ÖJ användes för att lösa praktiska utmaningar för verksamheten, men det handlade inte, som det var avsett, om att identifiera kvalitetsbrister och åtgärda dem utan i stället användes ÖJ huvudsakligen för att begränsa kostnader och på ett kontrollerat sätt göra neddragningar i verksamheten.

I en kommun var man positiv till att använda ÖJ för att jämföra sig med andra, men då handlade det i första hand om att kunna hitta rätt neddragningsområden. I en kommun var man i stället negativ till att jämföra sig med andra. ÖJ gav också ledningen möjlighet att se vilka verksamheter som hade en låg kostnadsprofil och kunde därmed också användas för att stå emot enskilda chefers äskanden om mer resurser. Den övergripande bilden av denna del i forskningen var alltså att ÖJ användes i första hand för att hålla ordning på kommunens ekonomiska situation.

Några slutsatser

Rapportförfattarna konstaterar att ÖJ-systemet är välkänt och etablerat i socialtjänsten och att både politiker och tjänstepersoner gav uttryck för en relativt positiv bild av ÖJ samt att dess användningsområden sträcker sig långt utöver dem som statsmakterna har tänkt sig.

Rapportförfattarna konstaterar också att en del av ÖJ:s konsekvenser kan vara eftersträvansvärda, det gäller bland annat ett ökat fokus på kvalitetsfrågor och ett ökat brukarperspektiv. Men de konstaterar också att andra konsekvenser kan vara mer problematiska, till exempel att en ökad likriktning inom hela kommunsektorn kan innebära risk för oklart lokalt ansvar för socialtjänsten.

Öppna jämförelser i framtiden?

När det gäller framtiden för ÖJ inom socialtjänsten så finns det en hel del kritik mot ÖJ och liknande system. Tillitsdelegationen, och dess begrepp tillitsbaserad styrning, för fram kritik mot den omfattande statistikinsamling som sker inom välfärdsområdet – dock utan riktigt tydliga förslag om vilken statistik som kan undvaras. Riksrevisionen som nyligen granskat ÖJ är kritisk mot att ÖJ:s indikatorer mäter socialtjänstens förutsättningar och processer, men inte verksamhetens resultat. En annan invändning är att systematisk uppföljning borde fokusera på klient-/brukarnivån – inte på organisationsnivån.

Regelverket för verksamhetsuppföljning och kvalitetssäkring är inte helt tydligt på socialtjänstens område. Till skillnad från hälso- och sjukvården som har bestämmelser som uttryckligen tillåter samtliga vårdgivare att hantera personuppgifter i sin egen verksamhet och registrera uppgifter i regionala och nationella kvalitetsregister, saknas i princip motsvarande bestämmelser för socialtjänsten.

En faktor som talar för att ÖJ kommer att finnas kvar är coronapandemin. Kritiken mot smittspridning och höga dödstal inom främst äldreomsorgen kommer troligtvis att öka efterfrågan på jämförande statistik och kvalitetsmätningar inte minst från media och externa granskare.

Det finns alltså både kritik, men också en del som talar för en framtid för ÖJ, enligt rapportförfattarna. I slutbetänkandet till ny socialtjänstlag slås fast att kunskapsbaserad verksamhet med god kvalitet förutsätter förbättrad verksamhetsuppföljning, vilket i sin tur ställer krav på förbättrad statistik. I betänkandet nämns ÖJ explicit på flera ställen. Detta indikerar att systemet är mer än ett kortlivat managementkoncept.